Nigeria : Subventions pétrolières : l’économie parallèle qui pèse sur l’État

Pendant des décennies, le Nigeria a subventionné massivement l’essence à la pompe, transformant un pays exportateur de brut en fournisseur de carburant à bas prix pour lui- même et pour une partie de l’Afrique de l’Ouest. Derrière le discours sur le « soutien au pouvoir d’achat » s’est progressivement constitué un système complexe : une économie dans l’économie, avec ses propres circuits budgétaires, ses réseaux logistiques, ses rentes et ses fuites fiscales, qui continue d’influencer la trajectoire du pays malgré les réformes engagées depuis 2023.

Au cœur de ce dispositif se trouve le prix administré du Premium Motor Spirit (PMS), l’essence automobile. Lorsque le coût d’importation et de distribution dépasse ce prix officiel, l’écart est couvert par la puissance publique, soit par des subventions directes, soit par l’« under-recovery » (décalage entre coûts et prix) supportée par la compagnie pétrolière nationale. Entre 2005 et 2021, les rapports officiels estiment ce soutien cumulé à plus de 13 000 milliards de nairas, soit plusieurs dizaines de milliards de dollars, l’équivalent de plusieurs années de budgets fédéraux de la santé et de l’éducation. En 2022, à la faveur de la flambée des cours mondiaux, la facture aurait atteint près de 2,2 % du PIB : un amortisseur conjoncturel devenu politique structurelle.

Pour faire fonctionner un prix unique sur un territoire vaste et mal desservi, le Nigeria a bâti une chaîne logistique singulière. La Petroleum Equalisation Fund, puis l’autorité de régulation, financent des « bridging claims », remboursements de transport qui compensent le convoyage depuis les terminaux côtiers jusqu’aux stations-service de l’intérieur. Intégrées au prix réglementé, ces compensations alimentent un système de flux financiers entre État, compagnie nationale, transporteurs, dépôts privés et commerçants. À cette économie logistique s’ajoute une dimension transfrontalière : les écarts de prix avec les pays voisins ont longtemps été tels que des estimations évoquent plus de 15 millions de litres d’essence subventionnée sortant chaque jour du pays. Ce qui, pour les acteurs privés, relevait d’un arbitrage rationnel se traduisait, pour le Trésor, par un manque à gagner massif.

Les pertes fiscales ne se limitent pas au coût affiché de la subvention. Le dispositif a profondément modifié la façon dont la rente pétrolière remonte – ou non – vers le budget fédéral. Pendant des années, une large part de la subvention a été comptabilisée comme under-recovery par la compagnie nationale, qui réduisait d’autant ses versements au compte de la Fédération. Des rapports de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives ont ainsi mis en évidence des écarts entre recettes attendues et montants effectivement reversés, ainsi que des arriérés entre l’État et la compagnie. Autrement dit, une portion significative de la rente n’a jamais transité par le budget, mais par ce circuit parallèle d’importation et de soutien au prix de l’essence, limitant les marges de manœuvre pour financer infrastructures, éducation ou santé.

Sur le plan macroéconomique, le choix de subventionner l’essence dans un contexte de hausse des cours a privé le Nigeria d’une part importante des gains potentiels liés à l’exportation de brut. Plusieurs analyses soulignent que, depuis le milieu des années 2010, le pays a rarement pleinement bénéficié des cycles haussiers du pétrole : les recettes nettes ont été rognées par la subvention au point de réduire l’espace budgétaire, d’alimenter l’endettement public et de freiner l’investissement. Socialement, la promesse de protection des ménages modestes est aussi nuancée : les études de finances publiques montrent que les 40 % les plus pauvres consomment une faible part de l’essence subventionnée, faute d’accès à un véhicule ou à un générateur. Ce sont surtout les ménages urbains de classe moyenne et les entreprises intensives en énergie qui captent l’essentiel du bénéfice, tandis que les plus vulnérables restent exposés à la faiblesse des services publics financés par l’impôt.

L’annonce, en mai 2023, de la suppression de la subvention à l’essence a marqué un tournant. La hausse immédiate des prix à la pompe – parfois proche d’un triplement – a entraîné un choc sur le coût du transport et sur l’inflation, suscitant un débat intense sur le partage des coûts de l’ajustement et sur la pertinence des mesures compensatoires. Les premiers indicateurs suggèrent cependant un redressement des recettes publiques, une réduction du déficit budgétaire et un début de normalisation des flux de devises, dans un contexte plus large de réforme des subventions et du régime de change. Parallèlement, les autorités cherchent à diversifier l’offre énergétique, notamment via des programmes de conversion des véhicules au gaz naturel comprimé et la montée en puissance de nouvelles capacités de raffinage domestiques.

L’enjeu pour le Nigeria est désormais de sortir durablement de la logique d’un système parallèle dont les coûts sont devenus difficiles à justifier au regard des besoins de financement du pays, sans ignorer la dimension sociale et politique d’un changement de régime de prix sur un produit aussi sensible que l’essence. Cela suppose non seulement de maintenir la transparence sur la formation des prix, les volumes distribués et les flux financiers, mais aussi de redéployer une partie des ressources libérées vers des investissements visibles – transports publics, énergie, programmes de soutien ciblés – capables de reconstruire la confiance. Faute de quoi, l’économie dans l’économie que constituent les anciennes subventions pourrait se recomposer ailleurs, sous d’autres formes, perpétuant les mêmes déséquilibres sous des apparences nouvelles.