Kenya : Les partenariats public-privé à l’épreuve des mégaprojets d’infrastructure

En une décennie, le Kenya a fait des partenariats public-privé (PPP) un pilier de sa stratégie de développement des infrastructures, dans un contexte de dette publique élevée et de besoins massifs en transport et en santé. La loi de 2013, puis surtout le Public Private Partnerships Act de 2021, ont doté le pays d’un cadre dédié, avec une Direction des PPP et un Comité chargé de valider les projets et les études de faisabilité.

Pour les autorités, l’objectif est clair : financer des actifs structurants sans alourdir immédiatement le budget, en partageant financement, construction et exploitation avec des opérateurs privés. Mais les rapports d’audit et d’évaluation montrent que ces dispositifs, s’ils peuvent être efficaces, génèrent aussi de nouvelles formes de risques budgétaires et politiques, parfois difficiles à appréhender pour les décideurs.

Autoroutes à péage : des gains visibles, des risques décalés

La Nairobi Expressway illustre le potentiel et les limites des PPP routiers. Longue d’environ 27 kilomètres, cette voie rapide à péage relie l’aéroport à Westlands, réduisant le temps de trajet de près de deux heures à une vingtaine de minutes pour quelque 50 000 à 70 000 véhicules par jour, selon les estimations officielles.

Le montage Design-Build-Finance-Operate-Transfer confie au concessionnaire privé le financement et l’exploitation pour une durée d’environ 27 à 30 ans, avant transfert à l’État. En théorie, le risque de trafic est supporté par l’opérateur. Mais les données financières récentes montrent que, malgré des recettes de péage en hausse, l’exploitant enregistre encore des pertes nettes, les revenus ne couvrant pas totalement service de la dette et coûts d’exploitation.

Pour les pouvoirs publics, la question n’est plus seulement de fluidifier la circulation, mais de maîtriser les engagements implicites : mécanismes d’ajustement des tarifs, possibilité de prolonger la concession, éventuelles garanties de revenus minimaux. Une hausse trop rapide des péages pèse sur les ménages et les entreprises ; une hausse trop modérée peut déclencher des demandes de compensation de la part du concessionnaire. Sans transparence contractuelle, l’arbitrage entre attractivité de l’investissement et acceptabilité sociale devient difficile à piloter.

Standard Gauge Railway : le mégaprojet qui pèse sur le bilan

Le Standard Gauge Railway (SGR) entre Mombasa et Naivasha ne relève pas du même schéma juridique : il a été financé par des prêts d’environ 5 milliards de dollars auprès de l’Exim Bank of China, remboursables sur plusieurs décennies, et construit par une entreprise publique chinoise.

Ce mégaprojet partage cependant avec les PPP plusieurs caractéristiques : prévisions de trafic optimistes, trajectoire de revenus incertaine et engagements à long terme difficiles à renégocier. Des rapports récents indiquent que les recettes issues du fret et du transport de passagers ne couvrent pas pleinement les obligations de remboursement, entraînant des tensions de trésorerie et, à certaines périodes, des retards de paiement sur les échéances de dette.

Pour les responsables budgétaires comme pour les investisseurs, l’enjeu est double. D’une part, la capacité de l’État à honorer ses engagements sur des actifs aussi lourds conditionne son accès futur aux marchés et aux financements concessionnels. D’autre part, la priorité donnée à ces projets absorbe une part importante de l’espace budgétaire, laissant moins de marges pour l’entretien du réseau routier secondaire, l’énergie ou les infrastructures sociales.

Projets hospitaliers : quand la performance opérationnelle devient clé

Dans le secteur de la santé, le programme de Managed Equipment Services (MES) illustre les PPP orientés services. Lancé en 2015, il repose sur la fourniture et la maintenance d’équipements médicaux (imagerie, dialyse, soins intensifs) dans près d’une centaine d’hôpitaux publics, via des contrats de location sur sept ans financés par des loyers budgétaires annuels.

Sur le plan conceptuel, le schéma vise à éviter un investissement initial massif et à garantir une maintenance régulière, tout en accélérant la modernisation de l’offre de soins. Mais les travaux de l’Auditor-General, du Sénat et de plusieurs think tanks kenyans identifient des fragilités : documentation contractuelle incomplète, manque de visibilité sur la structure des coûts, difficultés à relier paiements et performance effective des équipements.

Surtout, la standardisation de l’offre n’a pas toujours été alignée sur les capacités locales. Des audits signalent des appareils sous-utilisés faute de personnel formé, de consommables ou d’infrastructures de base (électricité, locaux adaptés), alors que les loyers sont dus intégralement.  Pour les comtés, cela signifie des dépenses rigides qui compressent les budgets disponibles pour d’autres priorités sanitaires.

Ce que révèlent les audits : gouvernance, risques et capacités

Les rapports d’audit et d’évaluation convergent sur plusieurs enseignements structurants pour la gouvernance des mégaprojets.

1. 1. Préparation des projets:
   Dans certains cas, les études de faisabilité ne documentent pas suffisamment les hypothèses de demande, les coûts d’exploitation ou les contraintes institutionnelles. Cela complique l’évaluation de la « valeur pour l’argent » et accroît la probabilité de renégociation ultérieure.
2. 2. Gestion des engagements hors bilan:
   Les PPP peuvent déplacer une partie du risque budgétaire dans des garanties, des clauses de revenus minimaux ou des obligations de rachat d’actifs. Le PPP Act 2021 prévoit un suivi plus systématique de ces engagements, mais leur intégration opérationnelle dans la programmation budgétaire à moyen terme reste un chantier. Pour un business manager, cela signifie qu’une évaluation de projet ne peut plus se limiter au seul coût initial : il faut analyser l’ensemble des obligations contractuelles, explicites et implicites.
3. 3. Capacités de gestion contractuelle:
   La sophistication croissante des contrats (indicateurs de performance, mécanismes d’indexation, matrices de risques) exige des compétences pointues côté public. Or celles-ci demeurent inégales entre ministères et agences. Le suivi de la performance, la gestion des litiges ou l’ajustement des services demandent des équipes pluridisciplinaires, stables et bien outillées.

Vers une « deuxième génération » de PPP plus disciplinée

L’expérience kényane ne plaide pas pour l’abandon des PPP, mais pour un changement d’échelle dans la discipline de préparation, de négociation et de suivi. Pour l’État comme pour les investisseurs :

• • La sélection des projets doit intégrer des tests rigoureux de soutenabilité de la dette, d’impact budgétaire et d’alignement avec les priorités nationales et comtales ;
• • La transparence devient un actif stratégique pour ancrer la confiance des marchés et de l’opinion ;
• • La mesure de la performance, notamment dans les secteurs sociaux comme la santé, doit lier plus clairement paiements et résultats, en intégrant les capacités locales.

À ces conditions, les PPP peuvent continuer à jouer un rôle central dans le financement des autoroutes, des corridors ferroviaires et des infrastructures hospitalières, tout en limitant l’accumulation de risques cachés. Le véritable test sera la manière dont le Kenya tirera les leçons des audits récents pour concevoir la prochaine vague de mégaprojets : moins spectaculaires sur le plan politique, mais plus robustes sur le plan économique et budgétaire.